Luật Bảo vệ và Phát triển rừng: Cần sửa gì, đổi gì?

Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong lĩnh vực lâm nghiệp. Qua gần 10 năm thực hiện, Luật đã đi vào cuộc sống, tạo hành lang pháp lý thuận lợi trong việc huy động các nguồn lực xã hội vào nhiệm vụ bảo vệ và phát triển rừng. Tuy nhiên, trong quá trình thực thi, một số quy định của Luật đã bộc lộ những hạn chế, không còn phù hợp với tình hình phát triển hiện nay. Do vậy, yêu cầu sửa đổi, bổ sung Luật là việc làm cần thiết và cần được thúc đẩy sớm.

Luật Bảo vệ và Phát triển rừng được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 6, Khóa XI ngày 03/12/2004 với 8 chương, 88 điều, quy định về quản lý, bảo vệ, phát triển, sử dụng rừng (sau đây gọi chung là bảo vệ và phát triển rừng); quyền và nghĩa vụ của chủ rừng. Bên cạnh những thành tựu được thừa nhận cả về mặt lập pháp và thực tiễn áp dụng, Luật vẫn tồn tại những hạn chế cơ bản.

Thứ nhất, Luật vẫn mang tính chất khung, thiếu cụ thể. Điều này dẫn đến việc phải ban hành khoảng gần 100 văn bản dưới luật để quy định chi tiết, tạo ra một lĩnh vực pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng đa tầng, cồng kềnh, có không ít mâu thuẫn và chồng chéo.

Thứ hai, tính minh bạch, tính khả thi của Luật chưa cao, thể hiện ở việc chưa làm rõ cơ chế thực hiện các quyền định đoạt của Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu rừng tự nhiên và cơ chế thực hiện các quyền của chủ rừng. Việc phân chia rừng thành ba loại theo mục đích sử dụng (rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất) và theo đó hình thành hệ thống tổ chức quản lý rừng theo từng loại rừng một cách cứng nhắc đã gây khó khăn trong việc tổ chức quản lý cũng như khai thác tiềm năng, lợi thế của rừng; các quy định về khai thác rừng cũng chưa tạo điều kiện phát huy tính tự chủ trong sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp; cơ chế, chính sách hưởng lợi chưa rõ ràng; cơ chế, chính sách đầu tư, tín dụng, tài chính chưa phù hợp với đặc thù sản xuất lâm nghiệp; thiếu các quy định về phát triển chế biến và thương mại lâm sản, hệ thống cơ quan chuyên ngành lâm nghiệp ở các cấp.

Thứ ba, có sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật Bảo vệ và Phát triển rừng và một số luật chuyên ngành như Luật Đất đai và Luật Đa dạng Sinh học, đặc biệt có một số điểm chưa phù hợp hoặc thiếu cụ thể khi đối chiếu với một số công ước quốc tế liên quan như Công ước CITES, Ramsar, Công ước về Đa dạng sinh học.

Cuối cùng, Luật chưa tạo được hệ thống quản lý phù hợp và hiệu quả cũng như sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có liên quan trong hoạt động bảo vệ rừng.Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong lĩnh vực lâm nghiệp. Qua gần 10 năm thực hiện, Luật đã đi vào cuộc sống, tạo hành lang pháp lý thuận lợi trong việc huy động các nguồn lực xã hội vào nhiệm vụ bảo vệ và phát triển rừng. Tuy nhiên, trong quá trình thực thi, một số quy định của Luật đã bộc lộ những hạn chế, không còn phù hợp với tình hình phát triển hiện nay. Do vậy, yêu cầu sửa đổi, bổ sung Luật là việc làm cần thiết và cần được thúc đẩy sớm.

Luật Bảo vệ và Phát triển rừng được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 6, Khóa XI ngày 03/12/2004 với 8 chương, 88 điều, quy định về quản lý, bảo vệ, phát triển, sử dụng rừng (sau đây gọi chung là bảo vệ và phát triển rừng); quyền và nghĩa vụ của chủ rừng. Bên cạnh những thành tựu được thừa nhận cả về mặt lập pháp và thực tiễn áp dụng, Luật vẫn tồn tại những hạn chế cơ bản.

Thứ nhất, Luật vẫn mang tính chất khung, thiếu cụ thể. Điều này dẫn đến việc phải ban hành khoảng gần 100 văn bản dưới luật để quy định chi tiết, tạo ra một lĩnh vực pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng đa tầng, cồng kềnh, có không ít mâu thuẫn và chồng chéo.

Thứ hai, tính minh bạch, tính khả thi của Luật chưa cao, thể hiện ở việc chưa làm rõ cơ chế thực hiện các quyền định đoạt của Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu rừng tự nhiên và cơ chế thực hiện các quyền của chủ rừng. Việc phân chia rừng thành ba loại theo mục đích sử dụng (rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất) và theo đó hình thành hệ thống tổ chức quản lý rừng theo từng loại rừng một cách cứng nhắc đã gây khó khăn trong việc tổ chức quản lý cũng như khai thác tiềm năng, lợi thế của rừng; các quy định về khai thác rừng cũng chưa tạo điều kiện phát huy tính tự chủ trong sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp; cơ chế, chính sách hưởng lợi chưa rõ ràng; cơ chế, chính sách đầu tư, tín dụng, tài chính chưa phù hợp với đặc thù sản xuất lâm nghiệp; thiếu các quy định về phát triển chế biến và thương mại lâm sản, hệ thống cơ quan chuyên ngành lâm nghiệp ở các cấp.

Thứ ba, có sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật Bảo vệ và Phát triển rừng và một số luật chuyên ngành như Luật Đất đai và Luật Đa dạng Sinh học, đặc biệt có một số điểm chưa phù hợp hoặc thiếu cụ thể khi đối chiếu với một số công ước quốc tế liên quan như Công ước CITES, Ramsar, Công ước về Đa dạng sinh học.

Cuối cùng, Luật chưa tạo được hệ thống quản lý phù hợp và hiệu quả cũng như sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có liên quan trong hoạt động bảo vệ rừng.Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong lĩnh vực lâm nghiệp. Qua gần 10 năm thực hiện, Luật đã đi vào cuộc sống, tạo hành lang pháp lý thuận lợi trong việc huy động các nguồn lực xã hội vào nhiệm vụ bảo vệ và phát triển rừng. Tuy nhiên, trong quá trình thực thi, một số quy định của Luật đã bộc lộ những hạn chế, không còn phù hợp với tình hình phát triển hiện nay. Do vậy, yêu cầu sửa đổi, bổ sung Luật là việc làm cần thiết và cần được thúc đẩy sớm.

Luật Bảo vệ và Phát triển rừng được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 6, Khóa XI ngày 03/12/2004 với 8 chương, 88 điều, quy định về quản lý, bảo vệ, phát triển, sử dụng rừng (sau đây gọi chung là bảo vệ và phát triển rừng); quyền và nghĩa vụ của chủ rừng. Bên cạnh những thành tựu được thừa nhận cả về mặt lập pháp và thực tiễn áp dụng, Luật vẫn tồn tại những hạn chế cơ bản.

Thứ nhất, Luật vẫn mang tính chất khung, thiếu cụ thể. Điều này dẫn đến việc phải ban hành khoảng gần 100 văn bản dưới luật để quy định chi tiết, tạo ra một lĩnh vực pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng đa tầng, cồng kềnh, có không ít mâu thuẫn và chồng chéo.

Thứ hai, tính minh bạch, tính khả thi của Luật chưa cao, thể hiện ở việc chưa làm rõ cơ chế thực hiện các quyền định đoạt của Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu rừng tự nhiên và cơ chế thực hiện các quyền của chủ rừng. Việc phân chia rừng thành ba loại theo mục đích sử dụng (rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất) và theo đó hình thành hệ thống tổ chức quản lý rừng theo từng loại rừng một cách cứng nhắc đã gây khó khăn trong việc tổ chức quản lý cũng như khai thác tiềm năng, lợi thế của rừng; các quy định về khai thác rừng cũng chưa tạo điều kiện phát huy tính tự chủ trong sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp; cơ chế, chính sách hưởng lợi chưa rõ ràng; cơ chế, chính sách đầu tư, tín dụng, tài chính chưa phù hợp với đặc thù sản xuất lâm nghiệp; thiếu các quy định về phát triển chế biến và thương mại lâm sản, hệ thống cơ quan chuyên ngành lâm nghiệp ở các cấp.

Thứ ba, có sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật Bảo vệ và Phát triển rừng và một số luật chuyên ngành như Luật Đất đai và Luật Đa dạng Sinh học, đặc biệt có một số điểm chưa phù hợp hoặc thiếu cụ thể khi đối chiếu với một số công ước quốc tế liên quan như Công ước CITES, Ramsar, Công ước về Đa dạng sinh học.

Cuối cùng, Luật chưa tạo được hệ thống quản lý phù hợp và hiệu quả cũng như sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có liên quan trong hoạt động bảo vệ rừng.

Ảnh minh họa: Hoàng Chiên/ThienNhien.net
Ảnh minh họa: Hoàng Chiên/ThienNhien.net

Từ những hạn chế, bất cập nêu trên, “Báo cáo đánh giá 10 năm thực hiện Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004”(*) đề xuất hướng sửa đổi, bổ sung Luật với những nội dung cụ thể như sau:

Về tên Luật và phạm vi điều chỉnh, Báo cáo đề nghị lấy tên là Luật Lâm nghiệp và Luật này sẽ điều chỉnh các hoạt động lâm nghiệp như một ngành kinh tế kỹ thuật đặc thù, bao gồm tất cả các hoạt động gắn liền với sản xuất hàng hóa và dịch vụ như: các hoạt động bảo vệ, gây trồng, khai thác, vận chuyển, chế biến, thương mại lâm sản và các dịch vụ môi trường có liên quan đến rừng.

Về kết cấu Luật, cần cấu trúc lại theo các hoạt động chủ yếu trong lâm nghiệp như: quản lý rừng; bảo vệ rừng và bảo tồn đa dạng sinh học; phát triển rừng, sử dụng rừng; đầu tư, tài chính về rừng; quyền và nghĩa vụ của chủ rừng; chế biến, thương mại lâm sản và hợp tác quốc tế; quản lý nhà nước về lâm nghiệp; điều khoản thi hành.

Về nội dung Luật, cần sửa đổi, bổ sung các nội dung về định nghĩa rừng; phân loại rừng; quy hoạch; giao, cho thuê rừng; bảo vệ, phát triển, sử dụng rừng. Cụ thể:

Định nghĩa về rừng cần được chỉnh sửa theo hướng phù hợp với điều kiện Việt Nam và các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập, đồng thời bổ sung các tiêu chí xác định rừng trồng cho các loại rừng khác nhau.

Về phân loại rừng, nên chia thành hai loại: (i) Rừng sản xuất hay rừng kinh tế, gồm toàn bộ diện tích rừng sản xuất, rừng phòng hộ xung yếu và ít xung yếu hiện nay; và (ii) Rừng bảo vệ, bảo tồn, bao gồm toàn bộ diện tích rừng đặc dụng và rừng phòng hộ rất xung yếu hiện nay. Việc phân loại này tương đối phù hợp với cách phân loại rừng của quốc tế, tạo thuận lợi cho tổ chức quản lý và tạo điều kiện mở rộng rừng kinh tế. Đặc biệt, cần điều chỉnh phân loại rừng đặc dụng để thống nhất với Luật Đa dạng sinh học và phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập.

Về quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng, cần bãi bỏ quy định trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của UBND cấp xã để phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Bên cạnh đó, bổ sung các quy định về vai trò của cơ quan chuyên ngành lâm nghiệp trong việc lập, quyết định quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng, xác lập các khu rừng, chuyển đổi mục đích sử dụng rừng, đồng thời, nhấn mạnh sự phối hợp giữa ngành Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và ngành Tài nguyên và Môi trường trong việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng gắn với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất lâm nghiệp, kiểm kê, thống kê rừng và đất lâm nghiệp.

Về quy định giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, cần thực hiện theo nguyên tắc tiến hành đồng thời tương ứng với việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Ngoài ra, thể chế hóa quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng để liên doanh, liên kết trong bảo vệ và phát triển rừng, đồng thời bổ sung một số quy định như: sự tham gia của cơ quan chuyên ngành lâm nghiệp khi chuyển mục đích sử dụng rừng, chuyển đổi đất có rừng tự nhiên sang mục đích sử dụng khác phải có kế hoạch trồng rừng mới cùng loại với rừng bị chuyển đổi hoặc phải đảm bảo các tiêu chí đối với rừng trồng mới.

Về thống kê, kiểm kê rừng, cần quy định thực hiện kiểm kê rừng 10 năm một lần, đồng thời quy định cơ quan công bố kết quả thống kê, kiểm kê, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng; xem xét lại quy định cấp xã báo cáo theo dõi diễn biến tài nguyên rừng. Ngoài ra, Nhà nước cần tăng cường hỗ trợ kinh phí cho các chủ rừng thực hiện thống kê, kiểm kê rừng.

Về bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học, cần quy định trách nhiệm của chủ rừng trong xây dựng và thực hiện phương án, biện pháp bảo vệ hệ sinh thái rừng; phòng, chống chặt phá rừng; phòng, chống săn, bắt, bẫy động vật rừng trái phép; phòng cháy, chữa cháy rừng; phòng, trừ sinh vật gây hại rừng. Thêm vào đó, cần bổ sung quy định bảo tồn đa dạng sinh học ở rừng phòng hộ, các khu rừng có giá trị bảo tồn cao trong các khu rừng sản xuất, xây dựng và bảo tồn các hành lang đa dạng sinh học.

Về phát triển rừng, sử dụng rừng, cần bổ sung một số quy định, như: cơ cấu cây trồng rừng hoặc nguyên tắc chọn loài cây trồng cho phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng sản xuất; phương thức, quy trình kỹ thuật khi tiến hành cải tạo rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, kiểm tra giám sát việc cải tạo rừng. Quy định về chứng chỉ rừng, khai thác gỗ rừng tự nhiên là rừng sản xuất theo phương án quản lý rừng bền vững và chứng chỉ rừng đạt tiêu chuẩn quốc tế.

Ngoài những nội dung nêu trên, cần bổ sung quyền và nghĩa vụ của chủ rừng theo hướng minh bạch hóa quyền quản lý, quyền kinh doanh, quyền hưởng lợi và trách nhiệm của chủ rừng; bổ sung nội dung chế biến và thương mại lâm sản theo hướng đưa chế biến và thương mại lâm sản trở thành mũi nhọn kinh tế của ngành lâm nghiệp; bổ sung quy định về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên ngành lâm nghiệp từ trung ương đến địa phương theo hướng tập trung về một đầu mối nhưng phân định rõ cơ quan chịu trách nhiệm bảo vệ rừng, bảo tồn rừng, phát triển rừng, chế biến và thương mại lâm sản; quy định thống nhất hệ thống tổ chức quản lý rừng đặc dụng, rừng phòng hộ.

Liên quan đến lĩnh vực đầu tư, tài chính, cần quy định rõ các hạng mục được ngân sách nhà nước đầu tư, hỗ trợ đầu tư hoặc khuyến khích đầu tư; mức đầu tư trồng rừng được xây dựng theo các chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật; phân biệt rõ hoạt động sản xuất kinh doanh và hoạt động công ích. Nhà nước cần có chính sách miễn giảm thuế, tiền thuê đất cho người kinh doanh rừng trồng, đặc biệt đối với trồng rừng gỗ lớn, chuyển hóa rừng gỗ nhỏ thành rừng gỗ lớn; sửa đổi chính sách thuế tài nguyên rừng theo hướng nguồn thu từ thuế tài nguyên rừng chủ yếu để bảo vệ, tái tạo lại rừng; bổ sung các quy định về chi trả dịch vụ môi trường rừng như: dịch vụ bảo vệ đất, bảo vệ và duy trì nguồn nước, kinh doanh du lịch sinh thái, hấp thụ và lưu giữ các bon.

Cùng chung mối quan tâm về vấn đề sửa đổi, bổ sung Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004, từ tháng 8/2013-11/2014, Liên minh đất rừng (FORLAND) đã tiến hành Nghiên cứu “Tham vấn cộng đồng và hộ gia đình về Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 tại tỉnh Đắk Lắk , Hòa Bình và Thừa Thiên Huế”. Kết quả nghiên cứu này dự kiến sẽ được chia sẻ và tham vấn ý kiến đóng góp của các chuyên gia lâm nghiệp tại Hội thảo quốc gia do FORLAND tổ chức vào ngày 25/11/2014 tới.Trước đó, từ tháng 12/2013-4/2014, Mạng lưới các tổ chức phi chính phủ Việt Nam về thực thi lâm luật, quản trị rừng và thương mại lâm sản (VNGO-FLEGT) cũng thực hiện Nghiên cứu “Những vấn đề về thực hiện Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 liên quan đến hộ gia đình và cộng đồng dân cư”.Cả hai nghiên cứu của FORLAND và VNGO-LFEGT đều lựa chọn cách tiếp cận từ góc nhìn cộng đồng thông qua tham vấn trực tiếp và thu thập thông tin thứ cấp từ địa phương. Các nghiên cứu đã phản ánh những bất cập trong công tác giao rừng cho hộ gia đình và cộng đồng dân cư cũng như về khoán bảo vệ rừng, qua đó đề xuất các kiến nghị, giải pháp liên quan đến việc sửa đổi, bổ sung Luật Bảo vệ và Phát triển rừng. Trong đó, Nghiên cứu của VNGO-FLEGT đã đề xuất xây dựng một Chương riêng trong Luật về những quy định liên quan đến hộ gia đình và cộng đồng dân cư bao gồm địa vị pháp lý của hộ gia đình và cộng đồng dân cư trong lâm nghiệp, nghĩa vụ đối với quản lý rừng; quyền sử dụng tài nguyên rừng và tham gia các dịch vụ môi trường rừng; quyền về sử dụng đất gắn với sử dụng rừng; cơ chế xử phạt, khen thưởng, vay vốn, chia sẻ lợi ích; giám sát…

TS. Phạm Xuân Phương, Viện Quản lý Rừng Bền vững và Chứng chỉ rừng

Thiennhien.net

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s